24h-Betreuung als politischer Pflegefall

Rein von den Beschäftigtenzahlen ist die 24h-Betreuungsbranche eine mittlere Branche, die sicher in den nächsten Jahren noch weiter wachsen wird. Als junge Branche, die ältere Menschen betreut, hat sie aber eine Sonderrolle in mehrfacher Hinsicht. Ein aktueller Rechnungshofbericht (Reihe Bund 2018/21) gibt dazu auch näher Auskunft.

Sonderrolle 1: Kosten-Nutzen-Kalkül oder arbeitsrechtliche Ignoranz?

24h-Betreuerinnen arbeiten meistens im mehrwöchigen Arbeitsrhyhtmus, sind an Arbeitsort und -zeit gebunden (auch weil sie bei der KlientIn wohnen) und haben nur eine/n KlientIn, die sie betreuen. Sie arbeiten in der Regel mit den Gegebenheiten Vorort, also mit jenen Betriebsmitteln, die Ihnen zur Verfügung gestellt werden. Die persönliche und wirtschaftliche Abhängigkeit lässt somit nach den gängigen Abgrenzungsmerkmalen wenig Spielraum zu: 24h-BetreuerInnen sind der unselbstständigen Arbeit näher als der selbstständigen. Auch eine OGH-Entscheidung im Jahr 2012 kam zur selben Einordnung. Im geprüften Einzelfall wurde aufgrund der vorliegenden weisungsgemäßen Betreuung eine unselbstständige Tätigkeit festgestellt, die nach dem Mindestlohntarif für Hausgehilfen- und Hausangestellten zu entlohnen war.

In der praktischen Ausgestaltung der 24h-Betreuung gibt es allerdings eine Dominanz von selbstständig arbeitenden 24h-Betreuerinnen. Bezogen auf alle Förderfälle, für die 24h-Betreuung gefördert wurde, liegt der Anteil der selbstständigen Betreuerinnen im Jahr 2016/2017 sogar bei 99,8% (RH-Bericht, S. 8). Diese zum Arbeitsrecht widersprüchliche Praxis, hält sich bislang aus folgenden Gründen:

Einerseits erschweren komplexe Zuständigkeitsstrukturen zwischen Bund- und Ländern konzeptionelle Veränderungen in der Pflegestruktur, sodass der Status Quo immer nur leicht veränderbar ist. Andererseits gibt es gesellschaftliche und wirtschaftspolitische Gelegenheitsstrukturen, die sich die Politik zu Nutze machte: zu diesen gehören ein großes Angebot an ausländischen Betreuerinnen, viele ältere Menschen aufgrund des demographischen Entwicklung und mehr erwerbstätige Frauen, die nicht mehr als unbezahlte informelle Pflegekraft zur Verfügung stehen. Auch die finanzielle Dimension spielt eine Rolle bei der Entstehung der 24h-Betreuungsbranche. Es fehlt(e) letztendlich das politische Interesse in den Pflegesektor zu investieren und diesen budgetär aufzustocken. Und ohne Förderung ist diese Betreuungsform nur für sehr wohlhabende ältere Menschen leistbar.

Somit wurde (schon vor Jahren) verabsäumt, diese Branche qualitätsgesichert mit guten Arbeits- und Betreuungsbedingungen zu entwickeln. 2015 gab es österreichweit 33.187 Förderungen für die 24h- Betreuung. Das entspricht jeder vierzehnten Person, die Pflegegeld bezieht. Mit diesen FörderungsbezieherInnen arbeiten knapp 60.000 aktive, ausübende Betreuungskräfte. Das 2-Betreuerinnen-Modell wird von zwei-Drittel der geförderten älteren Menschen in Anspruch genommen (RH-Bericht, S. 88). In diesem Modell arbeiten zwei Betreuerinnen abwechselnd jeweils zwei Wochen.

Sonderrolle 2: Importierte Arbeit, die europäische Betreuungsketten auslöst

Knapp 80.000 Personen hatten im Frühjahr 2016 das Gewerbe der Personenbetreuung angemeldet, davon übten knapp 60.000 das Gewerbe aktiv aus (RH-Bericht, S. 55). Laut Gewerbeordnung umfasst das Gewerbe u.a. haushaltsnahe Dienstleistungen wie Essenszubereitung, Reinigungstätigkeiten, Durchführung von Haushaltsarbeiten und die Unterstützung bei der Lebensführung. Über die Hälfte der Personenbetreuungskräfte sind 24h-Betreuungskräfte. Überwiegend sind es Frauen, die in der 24h-Betreuung tätig sind, nur 1,6% der pflichtversicherten Personenbetreuungskräfte haben eine österreichische Staatsbürgerschaft. Es gibt nur wenige Branchen, wo der Anteil an im Ausland lebenden und in Österreich arbeitenden  Arbeitskräften dieses Ausmaß erreicht. Kamen zu Beginn der 24h-Betreuungsbranche noch viele Betreuerinnen aus dem nahen Ungarn oder der Slowakei, ist nun ein weiterer europäischer Einzugsraum feststellbar: Es gibt etwa einen Anstieg von rumänischen und bulgarischen Betreuungspersonen. Durch die längeren Anreisen verändern sich dabei auch die Betreuungsrhythmen. Es wird von zwei- auf dreiwöchige Diensträder gewechselt. Dies macht die Betreuungsarbeit noch belastender und erschwert ein Familienleben der Frauen. In der Erforschung von globaler Arbeitsmigration ist hier auch von care-chains die Rede. Frauen, die in ein anderes Land gehen, um Betreuungsarbeit für andere zu leisten, hinterlassen eine Betreuungslücke, die entweder von weiblichen Verwandten kompensiert oder wieder zugekauft werden muss. Hilfskräfte aus dem nächsten Land mit noch geringerem Lohnniveau finden sich und arbeitsmigrieren wieder, usw.. Die Folgen: zerrissene Familienstrukturen mit Halbwaisen, Arbeitskräfteverluste und Kaufkraftverluste im Herkunftsland. Dass dies aufgrund der europäischen Lohngefälle erst erzeugt bzw. verstärkt wird, macht dieses Thema zu einem europäischen und auch wirtschaftspolitischen Thema.

Sonderrolle 3: Rechtliches Kompetenzstückwerk

In den 2000er Jahren entwickelte sich zunehmend – auch aus Mangel an Kapazitäten und geeigneten Pflegeformen – ein Pflegeschwarzmarkt. Ältere betreuungsbedürftige und demente Menschen in höheren Pflegestufen, die weiterhin zuhause leben wollten und rund um die Uhr Betreuung benötigten, ihre Angehörigen, die für jede Entlastung dankbar waren, und Frauen aus den östlichen (EU)-Nachbarländern, die eine Verdienstmöglichkeit suchten, fanden sich. Zudem entstanden Vermittlungsagenturen, die sich als Schnittstelle zwischen den Suchenden etablierten. Dieses neu gewachsene informelle Pflegewesen war arbeitsrechtlich, gewerberechtlich und sozialrechtlich und insgesamt gesellschaftspolitisch problematisch. Die Politik musste sich dem Thema – nachdem es im Sommer 2006 als Sommerlochthema nicht mehr von der Agenda flog – stellen. Der gewerberechtlichen Dimension wurde 2007 durch eine Änderung der Gewerbeordnung in Verschränkung mit einer Novelle des Hausbetreuungsgesetz – HbeG nachgekommen. Im Hausbetreuungsgesetz ist festgelegt, dass die Betreuung in selbstständiger oder unselbstständiger Arbeit erfolgen kann. Damit wurde die bis dahin nicht vorhandene sozialrechtliche Absicherung der Betreuungskräfte erst möglich. Im selben Jahr wurde in einer Novelle des Bundespflegegesetzes im Abschnitt des Unterstützungsfonds, der Unterstützungsleistungen für Menschen mit Behinderungen gewährt, eine Passage mit der Fördermöglichkeit unter bestimmten Voraussetzungen (z.B. Betreuuerinnen müssen sozialversichert sein) für 24h-Betreuung eingefügt. Abgewickelt wird die Förderung vom Sozialministeriumsservice (dem ehem. Bundessozialamt). Die Fördermittel werden gemäß einer 15a Vereinbarung zu 60% vom Bund und zu 40% von den Ländern finanziert. Im Jahr 2015 wurden 138,75 Millionen an Förderungen ausbezahlt.

Sonderrolle 3: Das SVA-Geschäftsmodell

Voraussetzung für die Förderung der 24h-Betreuung an anspruchsberechtigte ältere Menschen ist die Sozialversicherungspflicht der betroffenen Betreuungskräfte. Aufgrund des fast ausschließlichen Anteils an selbstständigen 24h-Betreuerinnen ist die Sozialversicherung der Gewerblichen Wirtschaft (SVA) zuständig. Im Jahr 2015 nahm die SVA rund 42 Millionen an Kranken- und Unfallversicherungsbeiträgen von den Betreuungskräften ein. Gegenüberstanden diesen Einnahmen nur Ausgaben von 21,6 Millionen Euro ((RH-Bericht, S. 61). Also waren die Einnahmen um die Hälfte höher als die Ausgaben.

Quelle: Rechnungshofbericht, S. 61.

Rund 3,3% (also knapp 2.000 Personen) der Personenbetreuungskräfte bezogen eine zusätzliche freiwillige Krankenversicherung, die Unterstützungsleistung (z.B. Zusatzversicherte erhielten nicht erst ab dem 43. Tag ihrer Arbeitsunfähigkeit, sondern schon ab dem vierten Tag Krankengeld). Hier ergab sich das umgekehrte Ergebnis: 13,40 Millionen Euro an Einnahmen standen 19,42 Millionen Euro an Ausgaben für den Aufwand an Krankengeld gegenüber. Obwohl bei der Pflichtversicherung ein Überschuss von über 20 Millionen Euro entstand, und es bei der Zusatzversicherung zu einem kleineren Verlust von 5 Millionen Euro kam, änderte die SVA ab Jänner 2017 in ihrer Satzung die Rahmenbedingungen für die Zusatzversicherung: Das Mindestkrankengeld wurde gestrichen, das tägliche Krankengeld beträgt nun 60% der vorläufigen Beitragsgrundlage, und statt der Mindestbeitragsgrundlage wurde ein monatlicher Mindestbetrag (30,77 Euro) eingeführt (RH-Bericht, S. 62). Für Personen mit Mindestbeitrag verminderte sich aufgrund dieser Änderungen das tägliche Krankengeld um knapp ein Drittel.

Zwei weitere geplante Änderungen werden die Zukunft der 24h-Betreuungsbranche in der nächsten Zeit mitbestimmen: die Abschaffung des Pflegeregresses im Jahr 2017 und die geplante Indexierung der Familienbeihilfe.

Denn die sozialpolitisch grundsätzlich sinnvolle Abschaffung des Pflegeregresses hat Auswirkungen auf den Pflegesektor und speziell die 24h-Betreuung. Unter Pflegeregress wird die Verpflichtung verstanden, das eigene Vermögen bei Unterbringung in einer Pflegeeinrichtung aufzubrauchen, ehe es eine Förderung gibt. Das Modell der 24h-Betreuung zuhause ist durch die Abschaffung des Pflegeregresses nunmehr für die Betroffenen die teuerste Betreuungsform geworden. In allen Bundesländern steigen die Anmeldungen für Pflegeheimplätze. Damit verlagern sich Kosten aus der 24h-Betreuung zunehmend auf die Budgets der Länder, die für den Pflegebereich zuständig sind. Gleichzeitig drohen Pflegeplätze knapp zu werden. Und schließlich stellt sich auch die Frage, ob die betreuten Menschen von dieser veränderten Betreuungssituation erfreut sind: Auf Grund des hohen Arbeitsdrucks und der aus Kostengründen reduzierten Personalschlüssel in den Pflegeinrichtungen sind die dort beschäftigten Pflege- und Betreuungskräfte gar nicht in der Lage, jenes intensive Betreuungsangebot anzubieten, das Menschen in der 24h-Betreuung vorfinden.

Die von der Regierung geplante Indexierung der Familienbeihilfe betrifft zu einem großen Maß die 24-h Betreuerinnen. Die Familienbeihilfe ist zwar rechtlich kein Einkommensbestandteil, in der Praxis erfüllt sie diese Funktion dennoch. Diese geplante Änderung wird sich auf die Bereitschaft dieser Arbeitskräfte unter den derzeitigen Rahmenbedingungen weiter zu arbeiten auswirken, und spätestens dann wird der politische Handlungsdruck in der jungen Branche wieder höher.

Fazit: Das Ignorieren von realen Problemen in der Gesellschaft und der durch sie hervorgerufenen Kosten funktioniert auf Dauer nicht und geht zu Lasten der Bedürfnisse älterer und pflegebedürftiger Menschen und jenen Branchen, die unausweichlich durch Arbeits- und Betreuungsbedingungen davon betroffen sind. Pflege und Betreuung muss auch außerhalb der Pflegeeinrichtungen weit mehr als bisher staatlich organisiert, gesteuert und finanziert werden.

Schlussanmerkung: Die hier hervorgehobenen Aspekte sind nur einige und geben wenn überhaupt einen ersten Einblick in die Strukturen der neu entstandenen Branche. Qualitätssicherung und Qualifikationsaspekte, sowie die Kompetenz- und Finanzierungsstruktur wurden ausgeklammert.

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