Inkrafttreten von rechtspolitischem Kahlschlag und Ignoranz

Mit zwei Gesetzesseiten schafft das Bundesrechtsbereinigungsgesetz 40% der einfachen Bundesgesetze und die Hälfte aller Verordnungen außer Kraft zu setzen. Ohne Begründung.

Das möchte der Minister für Deregulierung

Ein Wort findet sich in den zahlreichen Dokumenten des Ministerialentwurfs als auch im Ministerratsvortrag zur Begutachtungsphase: Ballast. Der Absatz kommt wortident mehrmals vor: „Ein Abbau überflüssig gewordener, veralteter Rechtsvorschriften ist die notwendige Grundlage für eine zielführende Bereinigung der Rechtsordnung. Es ist zunächst notwendig, überflüssigen Ballast abzuwerfen und so den Weg für weitere Reformschritte zu ebnen und Rechtssicherheit zu schaffen.“

Ballast dürfte für das Ministerium auch eine angemessene Begutachtungsphase darstellen: Hunderte einfache Bundesgesetze und über tausend Verordnungen sollen mit 1. Jänner 2019 außer Kraft treten. Für dieses rechtspolitische Unterfangen hatten die Interessenvertretungen und interessierten BürgerInnen bis Anfang Juni lediglich 5 Wochen Zeit um dazu Stellung zu nehmen. Dabei bleiben die Fragen, welche Reformschritte genau gemeint sind, als auch die Begründung warum einfache Bundesgesetze und Verordnungen dem in Wege stehen sollen, offen.

Die Zeitstrategie wurde auch im nächsten Schritt beibehalten: am 13. Juni 2018, nicht einmal zwei Wochen nach Ende der Begutachtungsphase, wurde die Regierungsvorlage im Ministerrat beschlossen. Im Ministerratsvortag wird erwähnt, dass bei Kritik aus der Begutachtungsphase „die zuständigen Bundesministerien ersucht [wurden, Anm. reflektive], ihre ursprüngliche Beurteilung über das rechtliche Schicksal der in Rede stehenden Bestimmungen erneut zu überprüfen“. Der Gesetzestext ist bis auf §8 (Inkrafttreten-Bestimmungen) der drei Rechtsvorschriften im Bereich der Schifffahrt aus dem Jahr 1939, 1940 und 1941 auflistet, unverändert. Diese waren Ende 1999 im Rahmen des ersten Bundesrechtsbereinigungsgesetzes aufgehoben worden, und treten ab Jänner 2019 wieder in Kraft. Weitere Änderungen finden sich möglicherweise in den zwei Listen, eine Positivliste, mit allen Regelungen, die bestehen bleiben, und einer Negativliste (ab S. 13 Erläuterungen), die beispielhaft anführt welche Regelungen außer Krafttreten sollen. Wer Zeit hat kann die insgesamt vierhundert Seiten umfassenden Listen ein zweites Mal screenen.

Problembereich 1: Pauschal-Methodik

Die Methodik mittels Pauschalgesetz Gesetze per Stichtag außer Kraft zu setzen, gab es erst einmal in Österreich. 1999 traten im ersten Bundesrechtsbereinigungsgesetz alle einfachen Gesetze und Verordnungen des Bundes außer Kraft, die vor dem 1. Jänner 1946 kundgemacht worden waren und am 31. Dezember 1999 noch in Geltung standen.

Der aktuelle Gesetzesvorschlag umfasst zwei Seiten mit neun Paragraphen. Zentral ist dabei der Verweis auf die 250-seitige Anlage (§2 (2)): in dieser werden alle Rechtsvorschriften aufgelistet, die weiter bestehen bleiben sollen (Positivliste). Für alle anderen Gesetze und Verordnungen tritt die Außer-Kraftsetzung ein. Unabhängig davon, dass ein Überblick und eine Einschätzung zu einer 250-seitigen Liste mit Gesetzen nur bedingt möglich sind, werfen die Stellungnahmen im Begutachtungsverfahren als Problem ein, dass diese Positivliste taxativ, das bedeutet abschließend ist. Die zweite Liste, mit jenen Gesetzen und Verordnungen, die außer Kraft treten sollen (Negativliste), werden in einer weiten Liste (als Teil der Erläuterungen) demonstrativ aufgelistet, also nur anhand von Beispielen. Die Listen sind das Ergebnis aus einem mehrstufigen Verfahren, das im Wechselspiel Justizministerium und Fachministerien in kurzer Zeit erstellt wurden. Die Begutachtungsphase soll den Erläuterungen nach eine „weitere Gelegenheit zur Kontrolle der Richtigkeit und Vollständigkeit“ bieten (S. 3 Erläuterungen). Wo sonst jahrelang Reformkommissionen und Arbeitsgruppen befasst sind, sollen hier die Sektionen in den Ministerien (zum Zeitpunkt des politischen Umbaus) und fünf Begutachtungswochen gut genug sein?

Bei dieser taxativen und demonstrativen Kombination ist ein vollständiger Überblick nicht möglich. Für JuristInnen nicht und schon gar nicht für Abgeordnete, die darüber abstimmen sollen. Es gibt also Gesetze, die in keiner der beiden Listen aufscheinen und demnach auch außer Kraft treten würden- ohne das es jemand bemerkt. Und es gibt, wie die gemeinsame ÖGB/AK-Stellungnahme aufzeigt, Gesetze, die sich in beiden Listen finden. Diese fehlende Transparenz und die mangelnde Möglichkeit der Gesetzesreparatur sind angesichts des Unterfangens, einen großen Teil der gesetzlichen Regelungen für „überflüssig und sinnlos“ zu erklären, unverantwortlich.

Zumal wird mittels des zweiten Bundesrechtsbereinigungsgesetzes formal nochmals das erste aufgehoben. Dies erzeugt eine Vervielfachung der nochmals außer Krafttretenden Gesetze und erzeugt nach Ansicht der ÖGB/AK-Stellungnahme den Verdacht des Aufblasens des Reformvorhabens.

Problembereich 2: Rechtsunsicherheit wird erst erzeugt

In der Zielsetzung wird die Rechtssicherheit auch für kommende Reformvorhaben angeführt. Die Stellungnahme der Wirtschaftskammer begrüßt die Entbürokratisierung, die durch den Wegfall der Verordnungen und Gesetze erfolgen soll. Doch wie die Stellungnahmen zeigen, wird dies nicht überall so gesehen.

Der Rechnungshof merkt in seiner Stellungnahme trotz der grundsätzlich positiven Haltung an, dass die Änderungen „keiner Aufgabenkritik oder inhaltlicher Vereinfachung einzelner Regelungsmaterien“ entspringen. Ebenso nimmt Justizminister Moser auch auf keinen der zahlreichen (und auch noch von ihm selbst als ehem. RH-Präsident mitgetragenen) RH-Empfehlungen Bezug. Ebenso vermisst der Rechnungshof in den Erläuterungen Begründungen: Die Erläuterungen halten allgemein fest, dass von einer Aufhebung nur jene Vorschriften erfasst werden sollen, die “heute gegenstandslos” geworden sind, bzw. “keinen sinnvollen Anwendungsbereich” mehr haben. Dabei soll ein Ergebnis des Begutachtungsverfahrens die Kontrolle der Richtigkeit und Vollständigkeit der in den Anlagen aufgezählten Rechtsvorschriften sein. Die Erläuterungen geben jedoch nicht an, aus welchen Gründen bei den einzelnen außer Kraft tretenden Vorschriften von einer Gegenstandslosigkeit auszugehen ist (bzw. bei Gruppen von Vorschriften wie etwa die aufzuhebenden Bundesfinanzgesetze oder die Verordnungen über die Bestimmung von Straßenverläufen). Der RH regt aus Gründen der Transparenz und Nachvollziehbarkeit an, dem Nationalrat die Gegenstandslosigkeit der jeweils aufzuhebenden Rechtsvorschrift kurz zu begründen. Dadurch könnte nach Ansicht des RH das Risiko, mit der Rechtsbereinigung Rechtsunsicherheiten zu schaffen, verringert werden.“(S.2)

Für Diskussionen zur Rechtsklarheit sorgt auch der §5, in dem es „um Rechtswirkungen des Außerkrafttretens einer Rechtvorschrift“ geht. Wenn sich aus einem Sachverhalt, der sich nach dem 31. Dezember 2018 ereignet, jedoch eine Anwendbarkeit aus einer anderen Rechtvorschrift ergibt, auch wenn diese schon außer-Kraft getreten ist, dann steht dem nichts entgegen. Die ÖGB/AK-Stellungnahme macht dies gut verstehbar: „Die pauschale Aufhebung von Gesetzen kann für den Rechtsanwender zu unnötigen Schwierigkeiten und zur Rechtsunsicherheit führen. Dies ist auch dann der Fall, wenn weiterhin in Geltung stehende Normen auf Bestimmungen verweisen, die sich in einem der hier aufgehobenen Gesetze oder Verordnungen befinden. Um dies zu vermeiden, sieht der Entwurf in § 5 Abs 2 vor, dass das Außerkrafttreten einer Rechtsvorschrift gemäß § 2 Abs 1 ihrer weiteren Anwendung nicht entgegensteht, wenn sich ihre Anwendbarkeit aus einer anderen Rechtsnorm ergibt. Das bedeutet, dass diese Rechtsnorm zwar formell außer Kraft getreten ist, sie jedoch noch verfügbar und somit anwendbar bleiben muss. Dies für den Fall, dass eine andere Rechtsvorschrift auf sie verweist.“(S.6)

Auch für den Sozialbereich könnte es dadurch Probleme geben: denn hier sind Verordnungen oftmals die Quellengrundlage für Berechnungssätze. Wenn sich Sozialversicherte im Rahmen der Dokumentation ihrer Versicherungszeiten an die Sozialversicherungsträger wenden, wird oft rückwirkend überprüft und auf die Berechnungssätze für die Höhe der jeweiligen Geringfügigkeitsgrenzen und Beitragsgrundlagen Bezug genommen. Es besteht laut der ÖGB/AK-Stellungnahme das Problem der Rechtsanwendung (S. 7/8.).

Dazu kommt, dass die außer Kraft getretenen Bestimmungen nicht mehr in der konsolidierten Fassung im RIS zugänglich sein werden und damit eine Rekonstruktion (Gesetz zu einem bestimmten Stichtag) nur mehr RechtsinsiderInnen möglich sein wird. Es stellt sich hier die Frage, inwieweit die Zielsetzung des Ministers für Deregulierung und Justiz in Bezug auf Rechtssicherung, Entbürokratisierung und Erhöhung der Datenqualität im RIS überhaupt entsprochen werden kann.

Die ÖGB/AK-Stellungnahme führt auch die Problematik an, dass entgegen dem Vorsatz, keine Verfassungsgesetze und Staatsverträge außer Kraft zu setzen, es Regelungslücken und Rechtsunklarheiten gibt (S. 6 und 8).

Problembereich 3: Verdacht auf Interessenspolitik auf Kosten des Rechtstaats

Angesichts des Umfangs und des Spielraums, welche Gesetze als sinnvoll bzw. gegenstandslos betrachtet werden, braucht es auch einen Blick auf Interessen. Schon auf den zwei Gesetzesseiten fällt auf, dass Lehrpläne für den Religionsunterricht, ein Gesetz über die Behandlung der Wald- und Weidenutzrechte sowie besondere Felddienstarbeiten (aus dem Jahr 1951!) und das Flurverfassungs-Grundsatzgesetz prominent vertreten sind. Auch fehlen die Kriterien und Begründungen, wie die Listenplätze der Positiv-und Negativlisten zustande gekommen sind. Warum fallen Verordnungen im Bereich der Gewerbeordnung weg? Warum wird die gesetzliche Genehmigung der Bundesrechnungsabschlüsse bis zum Jahr 1997 aufgehoben? Warum fällt die Verordnung über die Staatliche Wirtschaftskommission weg? Dazu gibt es keine befriedigenden Antworten.

Bei diesem Regierungsvorhaben wird Rechtsbereinigung mit rechtlichem Kahlschlag und Intransparenz gleichgesetzt. Statt Rechtsvereinfachung gibt es Rechtsverunsicherung. Dazu tragen erheblich das Fehlen von Begründungen und der vollständigen Liste der außer Kraft tretenden Gesetzesmaterien, sowie der strategisch eingesetzte zeitliche Schnelldurchlauf bei. Das Ergebnis ist rechtspolitische Ignoranz, die einerseits die fehlende Diskussionsbereitschaft und andererseits das Rechtsverständnis der schwarz-blauen Regierung sichtbar macht. Genau diese Ignoranz ist überflüssig und demokratiepolitischer Ballast.

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