Entscheidungsfindung auf europäisch – Wie funktioniert die EU?

Viele Gesetzesinitiativen gehen mittlerweile von der europäsichen Ebene aus. Die “EU” ist ein komplexes Zusammenspiel aus Europäischer Kommission, Europäischen Parlament und dem Rat der EU. Es gibt drei Arten von Rechtsformen und verschiedene Procedere je nach Politikbereich, wie diese zustande kommen. reflektive nimmt anläßlich der österreichischen EU-Ratspräsidentschaft die europäischen Gesetzgebung in den Fokus.

EU-Verträge

Das Fundament des EU-Rechtssystems sind die Verträge, die die EU-Mitgliedstaaten untereinander abgeschlossen haben. Sie werden als Primärrecht bezeichnet.

Der derzeit gültige Vertrag von Lissabon, der am 1.12.2009 in Kraft getreten ist, besteht aus zwei Vertragsteilen:

• Der Vertrag über die Europäische Union (EUV)
• Der Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV)

In ihm sind die Grundlagen der EU geregelt: Was sind die Ziele der EU? Wofür ist die EU zuständig, wofür die Mitgliedstaaten? Welche Aufgaben haben die europäischen Institutionen? Wie kommen EU-Regelungen zustande? Wie sieht die gerichtliche Kontrolle aus? Welche Rechte haben die BürgerInnen?

Richtlinien und Verordnungen

Um die Ziele der Union zu erreichen, können die EU-Gesetzgeber Europäische Kommission, Europäisches Parlament und Rat der EU verbindliche Rechtsakte erlassen. Diese bilden das Sekundärrecht. Davon gibt es drei Arten:

• Verordnungen: Sie gelten unmittelbar in der EU und müssen nicht erst in nationales Recht umgesetzt werden.
  Beispiele: Verordnung zur Koordinierung der Systeme der sozialen Sicherheit aus 2004, Verordnung zur Registrierung, Bewertung, Zulassung und Beschränkung chemischer Stoffe (REACH) aus 2006
• Richtlinien: Sie geben Ziele vor, die die Mitgliedstaaten erst in nationales Recht umsetzen müssen. Meist geschieht das in Form eines Gesetzes. Der Umsetzungsspielraum ist allerdings klein. Die Richtlinien beinhalten stets Fristen für die Umsetzung durch die Mitgliedstaaten.
  Beispiel: Richtlinie über Normen für die Anerkennung von Drittstaatangehörigen aus 2011 (diese spielt im Bereich der Mindestsicherung eine Rolle) Richtlinie zur Energieeffizienz aus 2012, umgesetzt im Energieeffizienzgesetz 2014
• Beschlüsse: Sie richten sich an bestimmte Gruppen und sind nur für diese verbindlich.
  Beispiel: Beschluss der Kommission 2016, dass Irland Apple unrechtmäßige Steuervergünstigungen von bis zu 13 Mrd. EUR gewährt hat.

Europäische Gesetzgebung

In den EU-Verträgen ist für jeden Politikbereich das Prozedere festgelegt, wie Richtlinien, Verordnungen oder Beschlüsse zustande kommen. Dafür gibt es drei Möglichkeiten:

1. Das ordentliche Gesetzgebungsverfahren:

Dieses wird in den meisten Politikbereichen angewendet: vom Binnenmarkt über Verbraucherschutz bis hin zu Umwelt und Verkehr.

Jedes Gesetzgebungsverfahren in der EU startet mit einem Vorschlag der Kommission. Nur die Kommission hat das Initiativerecht für Gesetzgebungsakte, was ihr große Macht auf europäischer Ebene verleiht. Diese wird begrenzt, indem EU-Rechtsakte in den genannten Bereichen nur gemeinsam von Europäischem Parlament und dem Rat der EU, in dem die nationalen MinisterInnen vertreten sind (MinisterInnenrat), beschlossen werden können.

Der Ablauf des ordentlichen Gesetzgebungsverfahren ist wie folgt:

• Die Kommission leitet einen EU-Gesetzgebungsprozess mit der gleichzeitigen Übermittlung ihres Vorschlags an das Europäische Parlament und den Rat ein.
• Die beiden Gesetzgeber erörtern dann den Vorschlag der Kommission unabhängig voneinander und bestimmen ihre jeweiligen Positionen. Im Europäischen Parlament erarbeiten die zuständigen Ausschüsse einen Vorschlag für das Plenum, das die EP-Position beschließt. Im Rat der EU bereiten die zuständigen Ratsarbeitsgruppen, in denen die nationalen BeamtInnen der Ministerien vertreten sind, die Positionen vor. Für den Beschluss sind die jeweiligen nationalen MinisterInnen zuständig, die den Rat der EU bilden. Sowohl Europäisches Parlament und Rat der EU können im Rahmen ihres jeweiligen Entscheidungsprozesses den EK-Vorschlag an jeder Stelle abändern. Zeitliche Vorgaben gibt es weder für den Rat noch für das Europäische Parlament.
• Haben Parlament und Rat ihre Positionen festgelegt, treten sie in Verhandlungen über eine Einigung. Das Verfahren sieht dabei drei Lesungen im Europäischen Parlament vor, wobei der Gesetzesakt bereits in erster Lesung beschlossen werden kann. In der Praxis ist das bei 90 Prozent der EU-Regelungen der Fall. Dies ist deshalb möglich, da Parlament, Rat und Kommission für diese Phase einen informellen Trilog etabliert haben: Unter Beteiligung der Kommission verhandeln VertreterInnen des Parlaments und des Rates auf Basis von Mandaten ihrer jeweiligen Institutionen. Beim Parlament ist das in der Regel die Position des zuständigen Ausschusses. Demokratiepolitisch bedenklich sind die informellen Triloge deshalb, da sie hinter verschlossenen Türen stattfinden bevor das Europäische Parlament seine Position formal im Plenum beschlossen hat.
• Nach der informellen Einigung müssen das Parlament und der Rat diese formal absegnen. Im Europäischen Parlament ist dafür eine einfache Mehrheit notwendig. Der Rat entscheidet im ordentlichen Gesetzgebungsverfahren mit qualifizierter Mehrheit: Diese ist gegeben, wenn mindestens 55 Prozent der Mitglieder im Rat, die gemeinsam mindestens 65 Prozent der EU-Bevölkerung abbilden, zustimmen. Die Sperrminorität liegt bei mindestens vier Staaten, die 35 Prozent der EU-Bevölkerung repräsentieren. Unter folgendem Link kann berechnet werden, welche Staaten gemeinsamen eine qualifizierte Mehrheit bilden bzw. in welchen Konstellationen eine Sperrminorität gegeben ist: Österreich hat einen Anteil von 1,71 Prozent an der EU-Bevölkerung.

2. Das Anhörungsverfahren

Beim Anhörungsverfahren hat das Europäische Parlament lediglich das Recht, zu einem Vorschlag der Kommission Stellung zu nehmen. Nach Anhörung des Parlaments entscheidet der Rat alleine. Dafür ist Einstimmigkeit erforderlich.

Anhörungsrechte gibt es auch für den Wirtschafts- und Sozialausschuss  sowie für den Ausschuss der Regionen. Diese sind wie die Kommission, das Europäische Parlament und der Rat der EU eigene EU-Organe jedoch mit untergeordneter Bedeutung.

Zum Einsatz kommt das Anhörungsverfahren z.B. im Steuerbereich oder bei Fragen zur sozialen Sicherheit. Hier geben nach wie vor die Mitgliedstaaten den Ton an.

3. Das Zustimmungsverfahren

Beim Zustimmungsverfahren nimmt der Rat – oft einstimmig – einen Vorschlag der Kommission an. Damit der EU-Rechtsakt in Kraft treten kann, muss auch das Parlament zustimmen. Es darf dabei den Vorschlag der Kommission aber nicht abändern. Beispiele dafür sind EU-Handelsabkommen wie jenes der EU mit Kanada (CETA).

Die Rolle der nationalen Parlamente im EU-Entscheidungsprozess

Die Europäische Kommission übermittelt einen EU-Gesetzesvorschlag nicht nur an das Europäische Parlament und an den Rat, sondern zeitgleich auch an die nationalen Parlamente. Diese können den Vorschlag dahingehend prüfen, ob die EU für diesen Bereich überhaupt zuständig ist (Subsidiaritätsprinzip). Ist ein Drittel der nationalen Parlamente der Ansicht, dass der Vorschlag gegen das Subsidiaritätsprinzip verstößt, muss die Kommission diesen überprüfen. Dabei hat sie die Möglichkeit, den Entwurf zurückzuziehen, abzuändern oder daran festzuhalten. Sie muss also die Bedenken der nationalen Parlamente nicht aufgreifen.

Bisher hat die Kommission erst einmal einen Vorschlag aufgrund des Einwands der nationalen Mitgliedstaaten zurückgezogen: Das war 2012 bei der „Monti II-Verordnung“ der Fall. Die Kommission schlug damals vor, das Streikrecht im Verhältnis zu den Marktfreiheiten zu regeln, und stieß mit ihrem Vorschlag nicht nur auf Widerstand der nationalen Parlamente, sondern auch des Europäischen Parlaments und des Rates. Daraufhin verwarf die Kommission ihren Vorschlag.

In zwei weiteren Fällen (europäische Staatsanwaltschaft und Entsenderichtlinie) hat die Kommission den Einwand der nationalen Parlamente – mit Unterstützung von Europäischem Parlament und Rat – abgelehnt. Beide EU-Gesetzesvorhaben sind bereits beschlossen: Eine europäische Staatsanwaltschaft wird es ab 2020 in 20 Mitgliedstaaten (darunter auch Österreich) geben. Auch die Reform der Entsenderichtlinie ist bereits unter Dach und Fach.

 Europapolitik im österreichischen Nationalrat

Der österreichische Nationalrat kann sich inhaltlich an der EU-Entscheidungsfindung über den Weg der Bundesregierung beteiligen. Er hat nämlich das Recht, den MinisterInnen für die Verhandlungen auf Ebene des Rates einen verbindlichen Auftrag mitzugeben (Stellungnahmerecht des Nationalrats laut Art. 23 e B-VG). Beschließt der Nationalrat eine verbindliche Stellungnahme, so müssen sich die MinisterInnen im Rat daran halten. Gibt es aus Sicht der Regierung aber zwingende außen- oder integrationspolitische Gründe, so kann diese von der Position des Parlaments abweichen, muss dem Parlament aber die Möglichkeit geben, dazu Stellung zu nehmen. Gibt es Auffassungsunterschiede zwischen Regierung und Nationalrat, können die MinisterInnen auf europäischer Ebene trotzdem bei ihrer Position bleiben. Denn der Nationalrat hätte letztlich nur die Möglichkeit eines Misstrauensantrags gegen den/die MinisterIn. Bisher war das noch nie der Fall.

Der Nationalrat verabschiedet allgemein sehr selten Stellungnahmen zu EU-Gesetzesvorhaben und nimmt daher sein Recht, die Regierung zu binden, kaum wahr. Ein stärkeres Engagement des Nationalrats in EU-Politik wäre angesichts der vielfältigen europäischen Herausforderungen und der Verknüpfung von nationaler und europäischer Ebene mehr als notwendig.

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