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Parlament und öffentliche Debatte überspringen…

Ein am 4. September versandter Gesetzesentwurf ermöglicht der Regierung, ihre Pläne für die Sozialversicherung auch ohne Begutachtungsverfahren und Sozialausschuss durchs Parlament zu bringen.

Es sind nur drei Worte, die Sozialministerin Hartinger-Klein am 4. September 2018 in Begutachtung geschickt hat: „Einschließlich der Telerehabilitation“ möchte sie ins Allgemeine Sozialversicherungsgesetz (ASVG) geschrieben wissen. Der vorgeschlagene Text ist juristisch fehlerhaft und hat „keinen direkten Beitrag zu einem Wirkungsziel“ sowie „keine finanziellen Auswirkungen für den Bund, die Länder, die Gemeinden oder für die Sozialversicherungsträger“, wie uns die Folgenabschätzung zum Gesetz wissen lässt. Vor allem ist er aber bürokratisch unsinnig: Mit 1. Jänner 2019 soll eine „Strukturreform“ der Krankenversicherung in Kraft treten. Dazu muss das ASVG völlig umgekrempelt werden. Die drei Worte zur „Telerehabilitation“ könnten genauso gut in der ohnehin angekündigten großen Änderung des ASVG stehen. Wozu also das unwürdige Schauspiel?

Trägerraketenverdacht

Für den Begutachtungsentwürf mit den drei Worten gibt es einen zynischen parlamentarischen Fachterminus: Trägerrakete. Gesetzliche Trägerraketen transportieren nur Alibi-Gepäck. Der wesentliche Inhalt wird erst später dazu gepackt. Die Wahrscheinlichkeit, dass die Sozialversicherungs“reform“ damit ohne Begutachtung und parlamentarischer Vorberatung durch einen Fachausschuss beschlossen wird, ist mit dem Auftauchen der Trägerrakete deutlich gestiegen. Und das verlangt schon jetzt nach Aufmerksamkeit.

Trägerraketen sind eher unbedeutende und sachlich in der Regel von allen Seiten begrüßte oder zumindest akzeptierte Anträge, die eingebracht werden, um in der Folge dem Gesetz mit einem Abänderungsantrag der Regierungsparteien im Sozialausschuss oder gar erst kurz vor der entscheidenden Abstimmung einen völlig neuen Inhalt zu geben. Zuletzt passiert ist das im Juli 2018 bei der Einführung des 12-Stundentages und bei Beschluss der sogenannten „Ausgabenbremse“ in der Sozialversicherung. Beide Male wurden sehr wesentliche Änderungen der Gesetzesvorlagen von den Regierungsparteien erst unmittelbar vor der Abstimmung im Plenum des Nationalrats eingebracht und in der Folge sofort beschlossen.

Wen kümmern schon parlamentarische Gepflogenheiten?

Rechtlich ist das nach der Geschäftsordnung des Nationalrats als Sonderfall möglich, aber es stellt einen Bruch mit parlamentarischen Usancen dar. Im Normalfall müssen Gesetzesanträge von einem parlamentarischen Ausschuss vorberaten werden, ehe sie im Plenum des Nationalrats beschlossen werden. Bei Regierungsvorlagen, das sind Gesetzesanträge, die von der Regierung und nicht von Abgeordneten eingebracht werden, ist es außerdem üblich, eine zumindest sechswöchige Begutachtung vorzunehmen, in der die BürgerInnen und Institutionen zu den Inhalten eines Antrags Stellung nehmen können. Ein Begutachtungsverfahren ist nicht gesetzlich vorgesehen, aber aus gutem Grund üblich: Damit soll einerseits ein breiter gesellschaftlicher Konsens gefunden und andererseits die Qualität der Gesetze gesichert werden.

Nach Ende der Begutachtung werden die Ergebnisse des Verfahrens bewertet und der Ministerialentwurf überarbeitet. Auch das erfordert einen Aushandlungsprozess zwischen den jeweiligen Regierungsparteien, der einige Zeit benötigt. Gibt es innerhalb der Regierung einen Konsens, so wird der überarbeitete Ministerialentwurf im Ministerrat beschlossen und so zur Regierungsvorlage, die dem Nationalrat übermittelt wird. Dieser weist die Regierungsvorlage in der ersten Sitzung nach dem Einlangen einem Ausschuss zu, der ihn behandelt und dem Plenum des Nationalrats einen Bericht zukommen lässt. Frühestens in der darauffolgenden Sitzung des Nationalrats kann dieser dann das Gesetz beschließen und an den Bundesrat weiterleiten. Erhebt der Bundesrat keinen Einspruch gegen das Gesetz, so muss es noch von den Regierungsspitzen und dem Bundespräsidenten formal geprüft und unterschrieben sowie als Bundesgesetzblatt „kundgemacht“, also veröffentlicht werden.

Damit hat aber jedes Gesetz notwendige Vorlaufzeiten, die mit einer „Trägerrakete“ umgangen und somit deutlich verkürzt werden können.

Gesetze brauchen Zeit, die die Regierung nicht hat

Um die notwendige Vorlaufzeit zum Beschluss eines Gesetzes, das mit 1. Jänner 2019 in Kraft tritt, halbwegs seriös einhalten zu können hätte das Begutachtungsverfahren für die Sozialversicherungs“reform“ am 7. September beginnen müssen (genaue Darstellung des Fristenlaufs am Ende des Artikels). Mit sehr viel Zeitdruck und Unwägbarkeiten könnte das Begutachtungsverfahren noch am 28. September beginnen . In diesem Fall müsste aber eine ganze Reihe von Formalerfordernissen in nur drei Werktagen erledigt werden: Die Entscheidung des Bundesrates müsste ausgefertigt und dem Bundespräsidenten sowie dem Bundeskanzler zur Unterschrift vorgelegt werden. Außerdem muss das Gesetz auch noch im Bundesgesetzblatt kundgemacht werden.

Diese Formerfordernisse sind nicht einfach eine Unterschrift auf irgendeinem Zettel. Die Vorgänge müssen dokumentiert sein, um etwa dem Bundespräsidenten die Prüfung des verfassungsmäßigen Zustandekommens zu ermöglichen (das ist nämlich sein Job). Schwer vorstellbar, dass dies alles in den drei Werktagen zwischen der letzten Sitzung des Bundesrates und dem 31. Dezember zu schaffen ist (Freitag, der 21., Donnerstag der 27. und Freitag der 28. Dezember).

Nur zum Vergleich: Das Gesetz zum 12-Stunden-Tag wurde am 5. Juli 2018 im Nationalrat beschlossen. Die Kundmachung im Bundesgesetzblatt dauerte noch bis zum 14. August. In Kraft getreten ist das Gesetz dann am 1. September.

Und damit ist ein bisserl Feuer am Dach der Regierungshüttn…

Die Trägerrakete als Abkürzer

Um ein zeitgerechtes Inkrafttreten von Gesetzen am 1. Jänner garantieren zu können, müssen diese Gesetze also wohl spätestens am 6. Dezember vom Bundesrat behandelt worden sein. Das geht sich definitiv nicht mehr aus. Und da kommt die Trägerrakete ins Spiel (siehe Tabelle am Ende des Textes).

Mit dem am 4. September begonnenen Begutachtungsverfahren zu den eingangs angeführten drei Worten öffnen sich der Bundesregierung mehrere Möglichkeiten, die Fristen zu verkürzen. So könnte etwa eine Sondersitzung des Nationalrats am 4. Dezember drei Wochen an Zeitgewinn bringen. Außerdem müssen Begutachtungsverfahren nicht sechs Wochen dauern. Genaugenommen gibt es keine gesetzliche Verpflichtung, sie überhaupt durchzuführen.

Tatsächlich verpflichtend hingegen ist eine Behandlung durch den zuständigen parlamentarischen Ausschuss, der in diesem Fall der vom SPÖ-Abgeordneten Josef Muchitsch geleitete Sozialausschuss ist.

Aus Regierungssicht hat das einen Haken: Obwohl Ausschusstermine stets einvernehmlich vereinbart werden, obliegt die Einberufung de iure dem Ausschussvorsitzenden. Der hat zwar selbst in Zusammenhang mit dem 12-Stundentag einen Ausschusstermin ermöglicht (den die Regierungsparteien jedoch abgelehnt haben und das Gesetz im dafür nicht zuständigen Wirtschaftsausschuss behandeln ließen), doch die leicht paranoid erscheinenden Regierungsparteien befürchten Obstruktion. Tatsächlich konnten sich die Parlamentsparteien noch auf keine Sitzungstermine für den Sozialausschuss im Herbst einigen.

Auch dafür sieht die Geschäftsordnung des Nationalrats einen Ausweg vor. Ist einmal ein Gesetzesantrag im Nationalrat eingebracht, kann das Plenum des Nationalrats mit Mehrheit eine sogenannte Fristsetzung beschließen. Im konkreten Fall müsste diese Fristsetzung am 25. Oktober beschlossen und mit einer Frist bis zum 22. November versehen werden. Hat der Sozialausschuss die Gesetzesvorlage bis zu diesem Tag nicht behandelt, kann sie gleich im Plenum beschlossen werden. Theoretisch denkbar wäre aber auch, dass die Fristsetzung am 24. Oktober beschlossen und mit 25. Oktober festgesetzt würde. All diese Optionen haben aus Sicht der Bundesregierung einen wesentlichen Nachteil: Sie haben alle den Geruch von Notstandsgesetzgebung, also eines Bruchs demokratischer und parlamentarischer Konventionen. Nicht zu unrecht…

Mit demokratischen Regeln tricksen, weil es eh egal ist?

Womit wir wieder bei den eingangs angeführten drei Worten wären: Die Begutachtungsfrist für die drei Worte endet am 28. September. Die „Trägerrakete“ kann also ohne Probleme am 3. Oktober im Ministerrat beschlossen und dem Nationalrat zugeleitet werden. Am 24. Oktober würde es im Parlament dem Sozialausschuss zugewiesen und am 25. Oktober könnte allenfalls eine Fristsetzung bis zum 21. November beschlossen werden. Unabhängig davon, ob eine Ausschusssitzung zu Stande kommt, oder nicht, kann das Gesetz am 22. November im Nationalrat beschlossen und am 6. Dezember im Bundesrat behandelt werden. Irgendwann zwischen 25. Oktober und 22. November kommt dann eben ein Abänderungsantrag, der aus drei Worten einen Gesetzestext von vielen, vielen Seiten macht. Auch das ist selbstverständlich Missbrauch parlamentarischer Möglichkeiten, aber es lässt sich aus Sicht der Bundesregierung leichter abtun: Immerhin hat ja eine Begutachtung stattgefunden (wenn auch eine zu einem ganz anderen Gesetzesinhalt) und der Sozialausschuss getagt (bzw. nicht getagt, wofür dann wohl der SPÖ-Ausschussvorsitzende verantwortlich gemacht würde).

Nicht neu, aber eine neue Qualität

Ein solches Vorgehen wäre nicht einzigartig in der Zweiten Republik. Unter Schwarz-Blau eins und zwei gab es mehrere vergleichbare Fälle. Und auch SPÖ-ÖVP-Regierungen haben zwar selten, aber doch hin und wieder, die Geschäftsordnung auf ähnliche Weise überspannt. Die besondere neue Qualität liegt in der Tatsache, dass Schwarz-Blau seit Anfang Juli systematisch auf diese Abkürzer zurückgreift. Wenn die trickreiche Umgehung parlamentarischer Spielregeln zur Norm wird, dann ist ein Parlament nur mehr ein formales Anhängsel der Regierung und kann keine Kontrollfunktion mehr ausüben.

Das ist tatsächlich demokratiegefährdend und beängstigend: Die Regierung will von einem großen Teil der Menschen in diesem Land kritisierte Maßnahmen im Schnelldurchlauf durchdrücken, ehe sich zivilgesellschaftlicher Widerstand aufbauen kann. Die öffentliche Debatte und die Großdemonstration gegen den 12-Stunden-Tag haben ihr, so scheint es, einiges an Schrecken eingejagt. Denn nur wer Angst hat, muss zu derartigen Mitteln greifen…

Parlamentarischer Ablauf nach Tagen und Fristen

In den folgenden Darstellungen zum Weg der Gesetzgebung zeigen wir den Weg vom Inkrafttreten über die einzelnen vorangegangenen Schritte zurück bis zum Beginn einer etwaigen Begutachtung.

Seriöse Variante

Kurzvariante (vulgo Husch-husch-Verfahren)

Trägerrakete

Inkrafttreten

1.1.2019

1.1.2019

1.1.2019

Kundmachung im Bundesgesetzblatt

Zwischen 7. und 31. Dezember

21., 27. und 28. Dezember

Zwischen 7. und 31. Dezember

Unterschrift des Bundespräsidenten

Unterschrift des Bundeskanzlers

Behandlung im Bundesrat

6. Dezember

20. Dezember

6. Dezember

Beschluss im Nationalrat

22. November

13. Dezember

22. November

Behandlung im Sozialausschuss

Zwischen 29. Oktober und 20. November

Zwischen 23. November und 12. Dezember

Kein Ausschusstermin nötig

Zuweisung zu Ausschuss

25. Oktober

22. November

25. Oktober (vielleicht mit Fristsetzung bis 21. November)

Beschluss im Ministerrat (Regierungsvorlage)

24. Oktober

14. November

4. Oktober

Einarbeitung der Ergebnisse des Begutachtungsverfahrens

19. bis 23. Oktober

9. bis 13. November

Sehr wahrscheinlich nicht notwendig

Ende Begutachtungsverfahren

19. Oktober

9. November

28. September

Beginn Begutachtungsverfahren

7. September

28. September

4. September

Anmerkungen:

Inkrafttreten: Selbstverständlich müssen Gesetze nicht am 1. Jänner eines Jahres in Kraft treten. Ein späteres Inkrafttreten bedeutete aber einen Gesichtsverlust der Regierung

Termine der Sitzungen von Nationalrat und Bundesrat finden sich hier. Sie sind bis Ende des Jahres bereits festgelegt. Es können jedoch zusätzliche Sondersitzungen hinzukommen, wenn diese etwa von den Regierungsparteien verlangt werden.

Eine Zuweisung eingebrachter Anträge zu einem Ausschuss kann nur in einer Sitzung des Nationalrats erfolgen. Es können jedoch Sondersitzungen abgehalten werden, die eine Zuweisung ermöglichen.

Sitzungen des Ministerrats finden üblicherweise Mittwochvormittags statt. Sie können aber auch auf andere Termine verlegt werden. Erst ein einstimmiger Beschluss des Ministerrats macht einen Ministerialentwurf zu einer Regierungsvorlage.

Eine seriöse Einarbeitung von Begutachtungsergebnissen dauert selbstverständlich weit länger als ein paar Tage, vor allem bei sehr umfassenden Gesetzesanträgen (und ein solcher wird die von der Regierung anvisierte „Reform“ der Sozialversicherung notgedrungen sein). Dabei geht es nicht allein um technische Textänderungen, sondern auch um Verhandlungen zwischen den Regierungsparteien. Die Annahme, dass dies zwischen Freitag und Dienstagabend geht, ist also genaugenommen schon unrealistisch (oder aber eine Aussage über die „Qualität“ der Einarbeitung)

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Lukas Wurz

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